浅谈如何避免因劳教行政处罚而引发的行政争议

《行政复议法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向行政机关提出行政复议”。《行政诉讼法》第2条也规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。从劳教工作实践看，能够引起劳动教养行政争议的主要是不服延长劳动教养期限的案件。由于其直接体现为劳教机关对相对人(劳教人员)人身自由的限制和剥夺，因而极易造成纠纷而引发行政争议。实践中此类案件虽然鲜见，但亦不可过分乐观，未雨绸缪，积极应对，才不失为明智之举。从整个劳教行政处罚过程分析，引发劳动教养行政争议的原因主要有：(一)劳教机关行政处罚行为违法，如认定事实不清、证据不足、适用依据错误或违反法定程序的，损害劳教人员合法权益的；(二)劳教机关的行政处罚行为虽然合法，但没有正确把握自由裁量权，妥善考虑量罚情节，显失公正，损害劳教人员合法权益的；(三)劳教机关超越、滥用职权或具体行政行为明显不当，损害劳教人员合法权益的。

随着我国民主与法制建设的完善和公民法律意识的提高，对劳教行政执法的要求也越来越高。笔者认为，依法行政是减少行政争议的最关键因素，要避免因劳教行政处罚而引发的行政争议，对劳教机关来说，应努力做到七个“确保”。

一、  加强法制学习，确保劳教民警的素质满足行政执法要求

劳教人民警察是代表国家行使行政执法权，执法人员的素质不过硬，必然导致执法严肃性的缺乏，出现程序不合法、证据不足、裁量不当等问题，直接侵害了劳教人员的合法权益，从而导致行政争议的发生。因此，加强对劳教民警的法律业务培训，是当前一项重要而紧迫的任务。为提高劳教民警的行政执法水平，必须组织民警学习《行政处罚法》和司法部《劳动教养管理工作执法细则》等实体法和《行政复议法》、《行政诉讼法》等程序法，使广大民警熟悉相关法律知识，提高法律素质，增强法治观念，并以此指导工作实践。只有大力加强民警的法制学习，不断提高执法人员素质，才能以劳教民警的高素质来保证劳教行政执法的高质量。

二、认真调查取证，确保证据形式合法、充分

劳教人员的违规违法事实是追究其行政责任，实施行政处罚的基础，缺乏必要证据支撑的劳教处罚行为将在失去其合理性的同时丧失其合法性。因此，搞好调查取证是劳教行政处罚中的关键环节。实践中，不仅要注重证据学的学习和运用，做好证据的调取收集、审查采用和必要时的证据保全措施，而且应忠于客观事实，认真、细致地进行调查取证，保证获取的证据具有客观性、关联性、合法性，如对一些劳教人员重大违规违法行为的处罚，证据的证明标准必须达到排除合理怀疑或高度盖然性；对一般违规行为的处罚，可适当降低证明标准，但也必须达到优势证据标准。同时要特别强调的是，劳教机关取证程序的合法性，切实做到事实清楚、证据确凿、形式合法。否则，如果劳教机关认定的事实不清、采集的证据不足，一旦引起行政诉讼，必将面临败诉的被动局面。

三、严格遵守执法程序，确保处罚程序合法

劳教行政执法，除要求实体合法外，程序也应合法。因此，劳教机关应严格按照有关法律法规规定的处罚程序进行调查取证、告知权利，以保障他们在劳教行政处罚中各项权利的行使。告知是行政执法程序上的一个重要环节，其实质是一种相对人参与对其实施行政处罚过程的民主政治机制，在劳教行政处罚活动中，应注意做好两项工作：一是在实行劳教人员奖惩聆询制度中，要告知劳教人员有要求举行劳教奖惩聆询的权利。二是在劳教行政处罚决定作出之后，劳教机关不仅要向劳教人员宣布处罚决定，而且要明确告知其有提起行政复议和行政诉讼的权利。告知是劳教机关的义务，而提出聆询要求或提起行政复议和行政诉讼则是劳教人员的权利。因此，在劳教行政处罚活动中，要防止负有告知义务的有关部门和人员不履行告知义务。上述两种劳教机关的不作为行为，一旦事后进入行政诉讼，劳教机关将陷入不利、被动的境地。履行告知义务不仅是严格执法的要求，而且是确保处罚程序合法的重要保证。

四、充分考虑量罚情节，确保处罚适当

在劳教行政执法活动中，由于现行的劳教法律法规对劳教人员违规违法的处罚具体标准和幅度未作出明确规定，客观上造成了具体标准和幅度弹性很大，劳教机关因此具有相对的自由裁量权。《行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。因此，劳教机关要在劳教法律法规规定的范围内行使自由裁量权，确保做出的处罚决定符合立法精神，符合公平正义等法律理性。要根据劳教人员的违规违法事实、情节、后果、态度，在法律规定的范围和幅度内作出公正的处罚，维护法律的严肃性和统一性。

五、准确引用法律条款，确保适用法律正确

适用法律应严格遵循以事实为依据，以法律为准绳的原则。准确引用法律条款，确保适用法律正确是劳教机关公正执法的前提和基础。目前，在劳教工作实践中，实施劳教行政处罚的主要依据是1982年1月21日公安部《劳动教养试行办法》。该《办法》第五十八条列举了九种行为，作为劳教行政处罚的法律依据。这是目前惟一具有法律效力的处罚依据。因此，在实施劳教行政处罚中，必须严格遵照执行。需要特别注意的是，根据《行政处罚法》的规定，行政机关内部文件或领导的命令指示，不能作为劳教行政处罚的法律依据，否则必然导致行政争议的败诉。

六、加强内部监督，确保行政监察作用的发挥

行政复议、行政诉讼是行政管理相对人(劳教人员)对劳教机关已作出的行政决定(延长劳动教养决定)不服，向行政复